Публичные услуги: теоретико-правовой аспект Морозова Елена Владимировна. Понятие "государственная функция", "услуга" и "публичная услуга" Соотношение государственных услуг с другими видами услуг

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Публичные услуги:

АР
М801 Морозова, Е. В. (Елена Владимировна).
Публичные услуги:Теоретико-правовой аспект:
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. 12.00.01 - Теория и история
государства и права; История учений о праве и государстве
/Е. В. Морозова; Науч. рук. Н. И. Петренко. -М.,2009. -22
с. -Библиогр. : с. 21 - 22.11. ссылок Материал(ы):

• Публичные услуги:Теоретико-правовой аспект.
  Морозова, Е. В.
  

  Морозова, Е. В.

  Публичные услуги:Теоретико-правовой аспект: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

  Общая характеристика работы

  Актуальность темы исследования. Произошедшие в последнее десятилетие события радикально изменили общественно-политическую и социально-экономическую обстановку в нашем обществе. Изменения в российской экономике существенно трансформировали и наши представления о целях, приоритетах и методах реализации социальной функции государства. Основным предназначением государства становится не властное воздействие, а предоставление услуг. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан - основная цель существования государства, обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и содержание деятельности государственной власти.

  «Права личности на положительные услуги со стороны государства» отмечал в качестве важнейших в системе прав и свобод человека еще Б.А. Кистяковский, известный русский ученый-государствовед прошлого века, но только сегодня их обеспечение превращается в одну из главных обязанностей и целей государства. Развитие курса на всемерное обеспечение прав и законных интересов граждан, дальнейшая социализация государства, связанная с переосмыслением его функций сообразно тенденциям общественного развития, придают вопросу оказания публичных (общественных) услуг новое и более важное значение.

  В современной правовой системе Российской Федерации публичные услуги признаются одной из ведущих категорий и их значение, особенно в условиях проводимой административной и муниципальной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок публичных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, обуславливает необходимость их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство о публичных услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.

  Между тем, несмотря на важность и доктринальную значимость публичных услуг, в российском законодательстве до сих пор отсутствует четкое определение понятия публичной услуги. Среди ученых нет не только

  единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но и единого понимания сущности публичной услуги, общепризнанного понятийного аппарата. В специальной литературе деятельность по удовлетворению потребностей населения, по предоставлению общественных благ описывается в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Теория публичных услуг в отечественной юридической науке разработана недостаточно. Правовое регулирование публичных услуг проводится непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования применяемых категорий и инструментов.

  В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы предоставления публичных услуг. Во-первых, это позволит прийти к важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить природу исследуемого явления; во-вторых, выявить реальную картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств. Оба этих фактора представляются чрезвычайно значимыми для уяснения не только сущности публичных услуг, но и их взаимосвязи с различными правовыми явлениями.

  Актуальность исследования правового понятия публичных услуг в настоящее время определяется не только указанными обстоятельствами, в силу которых услуги стали одной из ведущих категорий в отечественном правоведении, но также и интенсивным развитием отношений, возникающих в связи с оказанием услуг. Поскольку общее понятие услуги имеет довольно размытые контуры, как в доктрине, так и в позитивном праве, толкуется учеными и юристами-практиками по-разному и обладает множеством смысловых оттенков, в ближайшем будущем актуальность темы даже при увеличении числа исследований, посвященных услугам, не будет исчерпана.

  Степень научной разработанности проблемы. Поскольку тема диссертационного исследования относится к области теоретико-правовой науки, автор при разработке темы использовал общетеоретические научные работы по проблемам теории государства и права следующих ученых: Н.Г. Александров, М.И. Байтин, Э.Я. Баталов, А.Б. Венгеров, В.И. Гойман-Червонюк, П.К. Гончаров, Г. Еллинек, Л.И. Загайнов, И.А. Ильин, С.В. Калашников, Л.И. Каск, Д.А. Керимов, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, В.С. Нерсесянц,

  П.И. Новгородцев, Н.Б. Пахоленко, Н.В. Пугало, В.В. Субочев, Н.В. Черноголовкин, В.А. Четвернин, Л. фон Штайн, Л.С. Явич и др.

  Теоретической и прикладной основой анализа феномена услуги являются работы таких исследователей, как М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, С.А. Белов, Е.В. Гриценко, А.В. Дроздова, Т.В. Жукова, С.А. Кирсанов, Н.В. Киселева, О.А Красавчиков, С.Е. Нарышкин, А.В.

  Нестеров, А.Ф. Ноздрачев, А.Т. Ощурков, Н.В. Путило, Е.Г. Решетникова, А.М. Сергеенко, М.Г. Смирнова, Ю.Н. Старилов, Э.В. Талапина, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, А.В. Шаров, А.Е. Шаститко, Н.А. Шевелева, Е.Д. Шешенин, Д.М. Щепин, А.В. Яцкин и др.

  Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе правового регулирования оказания и получения гражданами и юридическими лицами публичных услуг. Внимание диссертанта при этом

  сосредоточено на теоретических аспектах публичных услуг, отграничиваясь от подробного анализа отраслевого законодательства.

  Предметом исследования являются правовая природа, содержание и сущность публичных услуг, их основные признаки и виды, пределы, формы и принципы правового регулирования.

  Целью исследования выступает поиск, анализ и выявление существенных признаков публичной услуги как юридической категории, конструирование ее теоретико-правового определения, обособления и отграничения от смежных понятий, классификация и уяснение соотношения между различными видами публичных услуг. Также важнейшей целью является определение принципов и способов оптимизации нормативного правового регулирования предоставления публичных услуг.

  В рамках поставленных целей в диссертационной работе решаются следующие задачи:

  Проанализировать правовую природу публичных услуг, их роль и значение в современной российской правовой системе;

  Определить правовое понятие публичной услуги, выявить ее сущность, содержание, основные признаки;

  На основе анализа видовых характеристик предложить классификацию публичных услуг, выявить соотношение публичных услуг с другими видами услуг;

  Проанализировать актуальное состояние правового регулирования публичных услуг;

  Предложить систему принципов правового регулирования публичных услуг;

  Сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы предоставления публичных услуг в Российской Федерации.

  Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, догматический метод, то есть исследование догмы права, базирующейся на положениях действующего позитивного права, законодательства и подзаконных нормативных актов, с использованием лексического, систематического и аутентичного толкования, а также диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный подходы.

  Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты: Всеобщая декларация прав человека, Декларация социального прогресса и развития, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральный закон "Об общих

  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные международные акты и федеральные законы, а также законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, регулирующие правоотношения в сфере предоставления публичных услуг.

  Выполнение работы потребовало анализа законопроектов, справочных и аналитических материалов по проблемам правового регулирования предоставления публичных услуг.

  Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследуется общетеоретические и практические проблемы предоставления публичных услуг в Российской Федерации. На основе всестороннего анализа правовой природы публичных услуг, выявленных критериев и принципов правового регулирования их оказания предложена инновационная целостная концепция юридической категории «публичная услуга».

  Диссертантом проведена юридически значимая классификация публичных услуг, позволившая выявить соотношение различных видов услуг, уточнить методологию их регулирования. В результате исследования системы нормативных актов, регулирующих предоставление публичных услуг, сделан ряд выводов, имеющих значение для теории и практики. Основные положения, выносимые на защиту:

  1. Публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы, данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Современное понимание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой государственной власти. Оказание публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

  2. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение между государством либо иными структурами под его опекой с одной стороны, и гражданами либо юридическими лицами - с другой. При этом специфическими признаками ее являются следующие:

  3. Правовое понятие публичной услуги может быть сформулировано на основе обобщения вышеизложенных характеристик: публичная услуга - это

  выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

  4. Юридически значимая классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:

  По субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

  По субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу, и субъекта, потребляющего благо в результате получения услуги;

  5. В российском законодательстве обычно используется легальная конструкция «государственная услуга», а не «публичная услуга», что объясняется целями конкретного нормативно-правового акта. Это свидетельствует: во-первых, о неразработанности в настоящее время в Российской Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государственных услуг в массиве публичных услуг и весомом их характере в правовом пространстве современного государства, и, в-третьих, о необходимости более глубокого внимания ученых к государственным услугам как правовой категории.

  Государственная услуга - это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность,

  направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

  6. На практике и среди теоретиков наибольшие трудности вызывает разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих услуг и разграничение государственных услуг и государственных функций. Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга". Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным, как родовое понятие относится к видовому. Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственными услугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа. Государственные и социальные услуги - это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными, и некоторые государственные услуги являются социальными.

  7. Трансформация функциональной деятельности российского государства на предоставление публичных услуг сопровождается формированием особой системы их правового регулирования.

  Систему принципов правового регулирования публичных услуг помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, составляют специфические принципы правового регулирования публичных услуг, а именно:

  Принцип единства правовых и организационных основ предоставления публичных услуг;

  8. Состояние законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов и условий оказания публичных услуг, высокой степенью пробельности, отсутствием единого подхода к регулированию. Цель такого правового регулирования - достижение баланса в удовлетворении интереса частного (получателя услуг) и публичного (общества как социальной системы, заинтересованной в удовлетворении публичными услугами). Государство в этом случае выступает организатором и регулятором системы публичных услуг. Совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги, лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

  Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о публичных услугах. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне различные аспекты предоставления публичных услуг, дано определение публичной услуги, установлено содержание, сущность и структура публичной услуги, разработана юридически значимая классификация публичных услуг, показаны особенности соотношения различных видов публичных услуг. Предложены научные подходы к регулированию публичных услуг в современной правовой действительности российского государства в условиях трансформации его основных функций. Наряду с общими положениями в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для оптимизации правового регулирования предоставления публичных услуг.

  Практическая значимость диссертационного исследования. Положения и выводы диссертации направлены на решение практических проблем нормативного правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации и могут быть использованы законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты исследования могут найти применение в учебном процессе при преподавании общетеоретических дисциплин.

  Апробация результатов исследования. Материалы исследования используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", "Административное право" в Чебоксарском кооперативном институте. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 16,9 п.л.

  Отдельные положения настоящего исследования нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление публичных услуг в ряде субъектов Российской Федерации (Томская, Омская, Костромская, Саратовская области, Ставропольский и Краснодарский край, Республика Северная Осетия - Алания). Диссертантом разработаны целевые программы повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг населению по заказу пяти субъектов Российской Федерации. Положения, изложенные в настоящей работе, составили основу авторских семинаров-тренингов для представителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг; проектирования, экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; инвентаризации юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг, исполняемых и предоставляемых органами исполнительной власти, а также находящимися в их ведении государственными учреждениями, государственными предприятиями; проведения функционального анализа государственных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. За период с 2006 по 2009 год проведено более 30 таких семинаров для представителей 18 субъектов Российской Федерации, организованных, в том числе, и международными организациями.

  Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

  Основное содержание работы

  Во введении обосновывается актуальность темы исследования, отмечается ее недостаточная научная разработанность, определяются объект

  и предмет исследования, его цели, задачи, методология, теоретическая и эмпирическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов.

  Глава I «Общеправовая характеристика публичных услуг» состоит из трех параграфов и посвящена характеристике публичных услуг как правовой категории.

  В первом параграфе «Публичные услуги как функция современного социального государства» рассматривается понятие социального государства, исследуется эволюция функций социального государства и оказание публичных услуг как итог трансформации функций социального государства на современном этапе развития общества.

  Отмечается, что функции государства меняются в зависимости от конкретных исторических условий, зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения. Детерминантом таких преобразований становится ориентация функций государства на потребности и запросы общества в лице его отдельных граждан, выражающаяся в предоставлении общественных благ и услуг. Показано, что эволюция функций в этой области требует обеспеченности как экономическими, так и политическими, правовыми средствами и методами. Как следствие, многие страны инициировали проведение соответствующих реформ. На западе активно эксплуатируется концепция "сервисного государства" - существование власти оправдано лишь в той мере, в какой она предоставляет людям блага, которые рынок предоставить не в состоянии. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что оказание услуг населению является основной целью существования государства обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и содержание деятельности государственных органов.

  Социальное государство призвано эффективно обеспечивать интересы населения, а социальная функция государства имплементируется посредством оказания услуг населению. Деятельность по удовлетворению потребностей общества в широком смысле определяется как оказание публичных или общественных услуг.

  Автор приходит к выводу о том, что современное понимание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой государственной власти. Оказание публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

  Во втором параграфе «Понятие и правовая природа публичных услуг» автором проанализированы подходы к определению понятия "публичная услуга" в юридической науке и нормативной правовой базе. Проведено сопоставление различных точек зрения на ключевые признаки публичной услуги. Выявлены существенные отличия в природе публичных услуг и услуг в частноправовом понимании.

  На основе выявленных признаков публичной услуги и исследования ее правовой природы автор заключает, что публичная услуга - это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

  Третий параграф «Сущность, содержание и структура публичных услуг» посвящен исследованию внутреннего содержания публичной услуги. Показано, что публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы, данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение между государством либо иными структурами под его опекой с одной стороны, и гражданами либо юридическими лицами - с другой. При этом специфическими признаками ее являются следующие:

  Это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение таких потребностей лица, которые представляют общественный интерес;

  Наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительскую ценность.

  Публичная услуга возникает при реализации субъективных прав и законных интересов или при исполнении обязанностей субъекта.

  В самом общем виде содержание услуг можно представить состоящим из четырех элементов.

  1) Существование услуги немыслимо без того, чтобы субъект правоотношения - гражданин либо юридическое лицо - не стремился к удовлетворению его права или законного интереса либо исполнению обязанностей.

  2) Данное стремление к удовлетворению права или законного интереса, либо исполнению обязанностей, т.е. в определенном смысле способ реализации потребности, должно соответствовать существующим нормативным предписаниям, нормам права.

  3) Сама потребность, интерес, удовлетворить который стремится субъект, не должна быть противоправной по своей сути, противоречащей общегосударственной.

  4) Лицо, обладающее правом или законным интересом, может потребовать от других лиц его удовлетворения, выполнения предписанных им действий и обратиться в компетентные органы за защитой; то же самое относится и к исполнению обязанностей. Это означает, что оказание услуги - самостоятельный объект правовой охраны и защиты.

  Своеобразным концентратом содержания услуги выступает его сущность.

  Сущность правовой категории «публичная услуга» заключается в диалектическом характере взаимодействия разноуровневых интересов личности и государства, которые полностью регламентированы и закреплены в принимаемых нормах права. Данное взаимодействие самых разнородных участников правоотношений основано на юридической дозволенности либо исполнении обязанностей граждан или юридических лиц и правоприменительной деятельности компетентных государственных органов исполнительной власти.

  Если одним субъектам (гражданам, юридическим лицам) при предоставлении услуг принадлежит право требования на удовлетворение принадлежащих им прав, законных интересов или исполнение их обязанностей, то другим субъектам (государственным органам власти, организациям, специально уполномоченным государством на оказание услуг) корреспондирует обязанность исполнения конкретных действий с реальным, обозначенным нормативно, результатом.

  Вне всякого сомнения, ядро сущности публичной услуги составляет деятельность, направленная на удовлетворение публичных интересов, потребностей.

  Осевым в данной структуре является такой элемент, как необходимость субъекта удовлетворять свою потребность имеющимися у него в распоряжении законными способами.

  Основной структурный элемент услуг, воплощающий в себе самую значимую часть содержания - это деятельность, направленная на удовлетворение потребностей субъекта. Сущность услуг, находящихся в правовом пространстве современного социального государства, обладает довольно простой структурой, состоящей из двух элементов, иерархически концентрирующих четырехэлементное содержание услуги, где содержание

  Совокупность элементов, составляющих определенное понятие, а структура - способ их связи.

  Глава II «Классификация и виды публичных услуг» состоит из трех параграфов, посвященных классификации публичных услуг, характеристике их видов и определению соотношения между различными видами публичных услуг.

  В первом параграфе «Основные критерии классификации публичных услуг» представлена концепция классификации публичных услуг на основе юридически значимых оснований. Диссертантом предложена следующая классификация:

  По субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которых рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

  По субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги, направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу, и субъекта, потребляющего благо в результате получения услуги;

  По сферам общественных отношений: услуги социальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;

  По направленности публичной услуги на обеспечение субъективных прав, законных интересов или обязанностей: услуги, направленные на реализацию субъективных прав, услуги, направленные на реализацию законных интересов, услуги, направленные на исполнение обязанностей;

  По критерию необходимости для потребителя можно выделить основные и дополнительные услуги. Основная услуга прямо направлена на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная услуга «сопровождает» основную услугу и, как правило, отдельно от основной не применяется, так как в ее обособленном предоставлении нет смысла.

  Во втором параграфе «Государственные услуги как разновидность публичных услуг: понятие и признаки» исследуется категория "государственная услуга". В российском законодательстве обычно используется легальная конструкция «государственная услуга», а не «публичная услуга». Это свидетельствует: во-первых, о неразработанности в настоящее время в Российской Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государственных услуг в массиве публичных и весомом их характере в правовом пространстве современного государства,

  и, в-третьих, о необходимости более глубокого внимания ученых к государственным услугам как правовой категории.

  Автором проведен анализ того, как используется в законодательстве термин "государственные услуги" и что подразумевается при его упоминании в текстах, содержащих непосредственные нормы права. Право как комплексный феномен социальной действительности не всегда может в адекватном временном режиме отразить все то, что является актуальным, насущным для общества в целом и каждого его члена в частности. Несмотря на то, что формулировка "государственные услуги" достаточно часто встречается в текстах нормативных правовых актов, его упоминание не дает четкого понятия об их сути, о том, что же это такое. Зачастую законодатель употребляет данное словосочетание произвольно, не вкладывая в него определенный правовой смысл. Иногда в текстах нормативных актов государственные услуги не упоминаются вовсе, хотя очевидно, что речь идет именно о них. Законодатель, употребляя данный термин в нормативных актах, не разъяснял его или приводил его определение, распространяющееся исключительно на правоотношения, регулируемые самим этим нормативным правовым актом. Можно констатировать наличие лишь казуального толкования рассматриваемой категории.

  В параграфе исследованы научные подходы к определению государственных услуг. В целом, исследования категории "государственные услуги" свидетельствуют о неоднозначном ее употреблении в различных научных разработках, что повторяет и судьбу становления анализируемого понятия в законодательстве. Необходимо отметить важный факт: безоговорочно тот правовой феномен, который принято называть государственные услуги, не отрицался никем. Вместе с тем, самостоятельной задачи выделения имманентных признаков государственных услуг в юридической науке не ставилось, что представляется значительным упущением, препятствием для формирования понятийного аппарата.

  Исходя из этой гипотезы автором выявлены признаки государственных услуг, на основании которых диссертант выводит следующее определение: государственная услуга - это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

  Третий параграф «Соотношение государственных услуг с другими видами услуг» посвящен вопросам разграничения услуг государственных, бюджетных, коммерческих, социальных, частных. Данный вопрос вызывает на практике и среди теоретиков наибольшие трудности, влекущие полярность мнений, а подчас и синонимичное употребление нетождественных терминов.

  Диссертант приходит к следующим выводам.

  Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга".

  Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным как родовое понятие относится к видовому.

  Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственными услугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа.

  Государственные и социальные услуги - это пересекающиеся виды услуг, объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Отдельные социальные услуги являются государственными, а некоторые государственные услуги являются социальными.

  Глава III «Механизм правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации» состоит из трех параграфов. Глава посвящена анализу комплекса правовых норм, регулирующих предоставление публичных услуг в Российской Федерации. В ходе анализа диссертант формулирует и обосновывает предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей предоставление публичных услуг в Российской Федерации.

  В первом параграфе «Формы правового регулирования публичных услуг» проанализировано действующее нормативное регулирование публичных услуг в Российской Федерации. Отмечается, что в последние годы интенсивно развивается законодательство, регулирующее правоотношения, связанные с предоставлением публичных услуг. В

  российской правовой действительности регулирование публичных услуг осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако нет закрепленных общих принципов правового регулирования услуг и системы средств их обеспечения. Законодательство о государственных услугах находится в стадии формирования, возникает много диспропорций и юридических коллизий между правовыми актами в этой сфере. Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает бессистемность, отсутствие единых подходов к понятийному аппарату, принципам и процедурам предоставления публичных услуг. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. Отмечается актуальность систематизации актов и норм в данной сфере.

  Во втором параграфе «Принципы правового регулирования публичных услуг» исследуются основополагающие идеи юридического воздействия на сложную систему правоотношений, связанных с оказанием публичных услуг. Обосновывается необходимость нормативного правового закрепления системы соответствующих принципов правового регулирования, сформулировано значение таких принципов. Предложена система принципов правового регулирования публичных услуг, к которой помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, относятся специфические принципы правового регулирования, такие как:

  Принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;

  Принцип обеспечения качества публичных услуг;

  Принцип единства правовых и организационных основ системы публичных услуг;

  Принцип подконтрольности оказания публичных услуг;

  Принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.

  В третьем параграфе «Совершенствование правового регулирования предоставления публичных услуг в Российской Федерации» на основе изучения отечественных законопроектов о предоставлении публичных услуг, рассмотрения взглядов российских ученых, а также с учетом опыта ряда зарубежных стран автором предпринята попытка выработать систему предложений по совершенствованию правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации.

  Сформулированы цели и задачи правового регулирования публичных услуг. Целью правового регулирования является обеспечение соответствия качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг предпочтениям получателей с учетом баланса в удовлетворении интереса частного и публичного. Государство, в этом случае, выступая

  организатором и регулятором системы публичных услуг, преследует антагонистические цели - стремится к минимизации издержек на оказание публичных услуг и к повышению качества и доступности услуг. Достижение таких целей возможно путем решения совокупности задач, отражающих интересы получателя, общества и государства, таких как:

  Снижение транзакционных издержек граждан и бизнеса на получение публичных услуг;

  Повышение комфортности мест предоставления публичных услуг;

  Повышение информированности получателей публичных услуг;

  Расширение вариативности способов получения публичных услуг;

  Повышение подконтрольности процессов предоставления публичных услуг получателями;

  Оптимизация процессов предоставления публичных услуг;

  Снижение коррупционных рисков при предоставлении публичных услуг;

  Повышение ведомственной и индивидуальной ответственности за нарушения при предоставлении публичных услуг.

  Исходя из системы целей и задач правового регулирования, сделан вывод о том, что совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги, лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

  Повышение качества публичных услуг зависит от решения задач построения взаимосвязанной, необходимой и достаточной нормативной правовой базы на всех уровнях регулирования.

  В заключении подводятся итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и предложения диссертанта по рассматриваемым проблемам, отражающие научную новизну, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования. Определены перспективы дальнейшего изучения проблем, связанных с созданием эффективной, непротиворечивой системы оказания публичных услуг.

  Основные положения, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных работах автора:

  1. Морозова, Е.В. Государственные услуги в предпринимательской деятельности / Е.В. Морозова // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2009. - № 2 - 3. - С. 61 - 66. - 0,2 п.л.

  2. Морозова, Е.В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты / Е.В. Морозова // Право и государство: теория и практика. - 2009. - № 5. - С. 96 - 100. - 0,2 п.л.

  3. Морозова, Е.В. Организационно-правовые аспекты предоставления государственных услуг в предпринимательской деятельности / Е.В. Морозова // Человек: преступление и наказание: научный журнал. - 2009. - № 2 (65). - С. 125 - 129. - 0,25 п.л.

  Монография

  4. Морозова, Е.В. Публичные услуги в Российской Федерации: проблемы правового регулирования: монография / Е.В. Морозова. - Чебоксары: типография Брындиных, 2009. - 232 с. - 14,5 п.л.

  5. Морозова, Е.В. Проблемы теоретического осмысления и правового регулирования государственных услуг / Е.В. Морозова // Вестн. Чебокс. кооп. ин-та. Науч.-теорет. журнал. - 2009. - № 3 (3). - С. 121 - 125. - 0,5 п.л.

  6. Морозова, Е.В. Оказание услуг как функция социального государства / Е.В. Морозова // Актуальные проблемы в области экономики, юриспруденции, маркетинга, менеджмента (Часть II): материалы всерос. науч.-практич. конф. - Ижевск: Политехникум, 2009. - С. 42 - 44. - 0,2 п.л.

  7. Морозова, Е.В. Соотношение государственных и бюджетных услуг / Е.В. Морозова // Инновации в образовательном процессе: сб. науч. трудов. - Чебоксары: Чебокс. политех, ин-т, 2009. - Вып. 7. - С. 334 - 339. - 0,2 п.л.

  8. Морозова, Е.В. Основные проблемы при регламентации государственных услуг на базе МФЦ и способы их решения. Административная реформа и реформа государственной службы: эффективность реализации на федеральном и региональном уровне / Е.В. Морозова // Материалы Межрегиональной научно-практической конференции "Административная реформа и реформа государственной службы как инструменты повышения эффективности государственного управления федеральный и региональный уровень реализации" 24 - 25 апреля 2008 г. - Ханты-Мансийск: Партнер, 2008. - С. 167 - 172. - 0,25 п.л.

  9. Морозова, Е.В. О проведении экспериментов и осуществлении пилотных проектов по внедрению новых подходов к организации государственной службы в Чувашской Республике / Е.В. Морозова // Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализации на региональном уровне. - М.: Алекса, 2005. - С. 191 - 195. - 0,2 п.л.

  10. Морозова, Е.В. Внедрение служебного контракта на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации / Е.В. Морозова // Сборник научно-исследовательских работ в области государственного и муниципального управления. - Чебоксары: ИПК Чувашия, 2005. - С. 66 - 80. - 0,2 п.л.

  11. Морозова, Е.В. Проблемы оценки эффективности реформы государственной службы в Чувашской Республике / Е.В. Морозова // Актуальные проблемы юридической науки и практики: сб. науч. ст. - М.: МФ МОСУ, 2005. - С. 39 - 53. - 0,2 п.л.

  
  

  Александров Н.Г. Основные закономерности развития советского социалистического права // Основы теории государства и права. М.: Госюриздат, 1960; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979; Баталов Э.Я. Доживет ли Россия до социального государства // Российская Федерация сегодня. 1997. № 8; Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: Омега - Л, 2005; Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М.: Роспедагенство, 1996; Гончаров П.К. Социальное государство: сущность и принципы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. Политология. 2000. № 2; Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право современного государства. СПб.: Н.К. Мартынов, 1908; Загайнов Л.И. Экономические функции Советского государства. М.: Юрид. лит. 1968; Ильин И.А. Собрание сочинений. М.: Республика, 1994; Калашников С.В. Функциональная теория социального государства: монография. М.: Экономика, 2002; Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: Изд-во ЛГУ, 1969; Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М.: Норма, 2007; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристь, 2004; Мальцев Г.В. Право и свобода личности в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1962; Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Зеркало, 2000; Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1972; Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6; Нерсесянц В.С. Философия права М.: Норма-ИНФРА-М, 2003; Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. М.: Наука, 1996.; Пахоленко Н.Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. Сб. ст. М., 1993; Пугало Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М.: Юрид. лит., 1970; Субочев В.В. Законные интересы. М.: Норма, 2008; Четвернин В.А. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. М.: Центр конституц. исследований Моск. Общественного Научного Фонда, 1997; Явич Л.С. Право развитого социалистического общества: сущность и принципы. М.: Юрид. лит., 1978; Stein L. von. Geschichte der Socialen Bewegung in Frankreich vjm 1789 bis auf unsere Tage. 3 Bd. Leipzig. 1850.

  Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 3: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М.: Статут, 2005; Белов С.А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007; Дроздова А.В. Понятие и содержание услуги как объекта гражданских прав // Сибирский юридический Вестник. 2003. № 1; Жукова Т.В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт); Кирсанов С.А., Ощурков А.Т., Сергеенко А.М. Проблемы правового регулирования государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации. Там же; Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008; Красавчиков О.А. Сфера обслуживания: гражданско-правовой аспект // Гражданское право и сфера обслуживания: сб. науч. трудов. Свердловск, 1984; Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006; Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11; Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8; Публичные услуги и право / под ред. Ю. А.Тихомирова. М.: Норма, 2007; Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6; Решетникова Е.Г. Сфера услуг: планирование, проблемы перспективы. Саратов, 1998; Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5; Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10; Шевелева Н.А. Публичные услуги и их финансирование // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт); Щепин Д.М. О коммерциализации деятельности Российского государства. Там же; Яцкин А.В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. М, 2006. № 6.

Информация обновлена :06.12.2008

Сопутствующие материалы:
| Защита диссертаций

Ч. 1. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2010.

Сборник включает статьи участников международной научно-практической конференции «Экономика и управление: проблемы и перспективы развития», прошедшей 15-16 ноября 2010 г. в г. Волгограде на базе Регионального центра социально-экономических и политических исследований «Общественное содействие». Статьи посвящены актуальным вопросам экономической, управленческой теории и практики, изучаемыми учеными из разных стран - участниц конференции.

Нестеров А. В. Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 14-17.

Рассмотрено соотношение правоприменения, правособлюдения и правообеспечения в административном праве. Выявлено отличие правового администрирования и государственного управления. Определены публичные административно-правовые функции. Показана принципиальная необходимость административных судов.

Кузянов А. В. В кн.: Административная юрисдикция. Материалы всероссийской научно-практической конференции. М.: ВГНА Минфина России, 2012. С. 97-99.

В докладе затронуты вопросы юрисдикции военных комиссариатов, а именно наиболее проблемные моменты, которые возникают при составлении протоколов об административных правонарушениях у должностных лиц военных комиссариатов в отношении призывников.

Евсиков А. М. Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 5. С. 138-143.

Автор данной статьи останавливается на недавно принятых изменениях административного законодательства, в соответствии с которыми санкции ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ для юридических лиц впервые в истории антимонопольного законодательства нашей страны предусматривают возможность исчисления «оборотного» административного штрафа за совершение юридическим лицом правонарушений, связанных с ограничением конкуренции или злоупотреблении своим доминирующим положением на рынке.

Данная работа посвящена критическому анализу института минимальной заработной платы в странах с развитой рыночной и переходной экономикой, а также в некоторых развивающихся странах. Рассматриваются институциональные особенности минимальной оплаты труда в отдельных странах: процедура установления, региональные особенности, роль профсоюзов. В специальном разделе анализируется динамика абсолютного и относительного размера МЗП, выявляются те общественные группы, которые выигрывают и проигрывают от пересмотра минимальной оплаты. Особое внимание уделено воздействию института МЗП на рынок труда. Автор рассматривает механизм трансляции повышения минимальной оплаты труда на динамику занятости и безработицы, приводит результаты эмпирических исследований. Опыт многих стран свидетельствует, что «скачкообразное» повышение МЗП приводит к стагнации и даже сокращению занятости, в первую очередь среди социально не защищенных слоев. Особенно негативный эффект фиксируется для компаний с высокой долей трудовых издержек и широким применением неквалифицированного труда, т.е. прежде всего для малого предпринимательства и предприятий аграрного сектора. Один из выводов работы состоит в том, что увеличение МЗП не является эффективным средством решения проблемы бедности, так как большинство ее получателей сосредоточены в домохозяйствах со средним и выше среднего уровнем дохода.

Трунин П. В. , Дробышевский С. М. , Евдокимова Т. В. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2012.

Целью работы является сравнение режимов денежно-кредитной политики с точки зрения уязвимости экономики использующих их стран к кризисам. Работа состоит из двух частей. Первая часть содержит обзор литературы, где представлены результаты исследований, рассматривающие подверженность кризисам экономик, применяющих такие режимы денежно-кредитной политики, как таргетирование валютного курса, классическое и модифицированное инфляционное таргетирование. Также приводятся оценки эффективности накопления валютных резервов в качестве инструмента предотвращения или смягчения кризисов. Во второй части работы - эмпирической - описаны методология и результаты сравнения адаптационных способностей экономик, полученные на основе анализа динамики ключевых макроэкономических показателей в докризисный и посткризисный периоды в странах, сгруппированных по режимам денежно-кредитной политики. Кроме того, представлены оценки подверженности экономик кризисам на основе расчета частот наступления кризисов при различных режимах.

В статье рассматриваются проблемы влияния внешних условий при оценке эффективности государственного сектора методом Data Envelopment Analysis. На примере системы здравоохранения в российских регионах в 2011 г. проводится сравнительный анализ современных методов учета внешних условий. Предлагается перспективная методика коррекции оценок эффективности, полученных методом DEA. Несмотря на преимущества DEA-анализа как инструмента оценки эффективности государственной власти, его применение связано с рядом методологических трудностей. Учет нескольких факторов, влияющих на эффективность, требует применения более сложных методов, наиболее перспективным из которых является кластеризация изучаемых DMU по набору признаков и построение локальных границ производственных возможностей. Применение регрессионного анализа для коррекции оценок в настоящее время требует более глубокого изучения, поскольку не исключена возможность появления систематических ошибок в коррекции. Наиболее перспективным подходом представляется сочетание коррекции исходных показателей и кластеризации, дополненное многостадийным анализом. Рассмотрение нескольких стадий преобразования ресурсов общества в общественно полезный результат позволит локализовать слабые стороны работы государственной организации.

"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств.

1)Портал государственных и муниципальных услуг - государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети Интернет.

2)Многофункциональный центр - российская организация, уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

3)Универсальная электронная карта представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг. Пользователем универсальной электронной картой может быть гражданин Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, иностранный гражданин либо лицо без гражданства.

Заявителям обеспечивается доступ к государственным и муниципальным услугам. Заявитель подает запрос и иные документы необходимые для предоставления гос-ых или мун-ых услуг. Прием таких запросов и документов осуществляется с использование единого портала гос. и мун. Услуг. Далее происходит взаимодействие органов предоставляющих гос. и мун. услуги и заявитель получает результат предоставления государственной или муниципальной услуги.(С многофункциональным центром тоже самое происходит).

Правила и порядок информационно-технологического взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме устанавливаются Правительством РФ.

Универсальная электронная карта должна содержать следующие визуальные (незащищенные) сведения:

2) фотографию заявителя

3) номер универсальной электронной карты и срок ее действия;

4) контактную информацию уполномоченной организации субъекта Российской Федерации;

5) страховой номер индивидуального лицевого счета застрахованного лица в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации.

26 вопрос.

В интернете находится огромное количество СМИ как зарегистрированной, так и нет. Любой желающий имеет доступ к такой информации. Так же любой желающий может создать сайт, деятельность которого будет похожа на работу СМИ. Все это порождает большое количество проблем правового регулирования деятельности СМИ в интернете.

Работающие в зарегистрированных система Интернет СМИ авторы они обладают такими же права, как и обычные журналисты, и должны выполнять те же обязанности, и могут быть привлечены к ответственности за правонарушение в сфере деятельности СМИ. К СМИ принадлежат сайты интернета, зарегистрированные в качестве СМИ, и к ним применимы нормы закона РФ « О СМИ»

К размещению информации в сети интернет, относится не только размещение информации на сайтах, а так же посредством её размещения через электронную почту, или аську.

Другие авторы считают, что Интернет сайт по общему правилу, не является СМИ и не подлежит регистрации в качестве таково во, а создание и введение без регистрации в качестве СМИ не содержит признаков административного правонарушения.

СМИ и работающие в них журналисты являются институтом гражданского общества, у них есть свои определенные обычаи и правила.

Главным препятствием к осуществлению регулирования является природа интернета, которая затрудняет отделение сайтов о СМИ, Второе это не совершенствование законов, которые не учитывают специфику Интернета – СМИ.

27 вопрос.

За последние 15 лет, произошло бурное развитие информационного законодательства. В настоящее время сформирован комплекс федеральных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации которые в котором сформулирован комплекс развития информационного законодательства.

В качестве способа решения указанной проблемы целесообразно разделить направления правового регулирования информации на два блока. В первый блок следует включить вопросы, которые составляют ядро сферы информации, правовое регулирование которых в основном не выходит за ее рамки. Ко второму блоку должны быть им отнесены вопросы, которые составляют предмет регулирования иных сфер, но имеющие принципиальное значение и для правового регулирования сферы информации и информатизации.

Одним из документов, направленных на выработку согласованной государственной политики в сфере информационного законодательства, является утвержденная 9 сентября 2000 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. В ее развитие был разработан документ рекомендательного характера под названием "Основные направления нормативно-правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации". Указанный документ определял первоочередные меры по совершенствованию нормативного правового обеспечения информационной безопасности по пяти основным направлениям.

Предпринято достаточно большое количество мер по совершенствованию информационной безопасности в области конституционных прав и свобод человека и гражданина, реализуемых в информационной сфере, такие законопроектами как фз: "О персональных данных" ; "О праве на информацию" ; "О коммерческой тайне".

Сказывается отсутствие структурного центра, который мог бы устанавливать приоритеты среди информационных проблем, мобилизовать научные и организационные возможности для решения законотворческих вопросов. Распыление информационной проблематики по ряду комитетов в Государственной Думе, ведомственный подход к задачам в области нормотворчества в Государственном Комитете РФ по телекоммуникациям, фрагментарные решения Министерства науки и технологий РФ не обеспечивают необходимую координацию.

Обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, охватывающих значительную сферу общественных отношений (отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства);

Обычно содержит нормы, регулирующие наиболее важные и принципиальные вопросы общественной жизни;

Включает в себя проверенные практикой действующие нормы и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

Содержит более устойчивые и стабильные нормы, рассчитанные на длительный период их действия;

Представляет собой укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построения системы нормативных предписаний, а также удобство их использования

Одной из предпосылок кодификации является развитое состояние действующего информационного законодательства. Представляется, что для полноценного кодифицированного нормативного правового акта еще не созрели научные и нормотворческие условия.

Научные условия: создание научно-обоснованной концепции ИК РФ

Нормотворческие условия: развитие базовых законов

28 вопрос.

Тайна – это то, что защищается правом, а значит и силой государства. Но это не материальные объекты, а информация или применяемый в праве более точный термин - сведения. Таким образом, тайна – сведения, разглашение которых может нанести вред, способствовать наступлению неблагоприятных последствий для конкретного лица, физического или юридического, государства, выраженного в материальных или нематериальных потерях, ущербе, размер которого подлежит исчислению.

Тайны бывают трех видов:

1. Связанная физическим лицом (личная, семейная, тайна усыновления и т.п.)

2. Связанная юридическим лицом (коммерческая тайна, банковская тайна и т.п.)

3. Связанная с деятельностью государства (государственная тайна)

Разглашения личной тайны наносит вред конкретному человеку, разглашение государственной тайны наносит вред всем гражданам государства. Ограничение этих прав связано с деятельность правоохранительных органов, которые могут лишь по решению компетентных органов (например, суда.прокурора) изъять данные, касающихся конкретного человека, но не могут оглашать эти данные, если это связано с защитой интересов личности.

Место в информационном обществе нужно сказать про законы (ФЗ о гос. Тайне, ФЗ о КОМЕРЧЕСКОЙ) , про законы, про ответственность за разглашения. + развитие инф. Общество связано с распространение информации, раздуть про то, что если все будет известно, это будет препятствовать, тормозить развитие.

29 вопрос.

Информацией ограниченного доступа является информация представляющая ценность для ее владельца, доступ к которой ограничивается на законном основании. В свою очередь информация ограниченного доступа подразделяется на информацию составляющею государственную тайну и информацию, соблюдение конфиденциальности которой установлено федеральным законом (конфиденциальная информация). Конфиденциальная информация – персональные данные, тайна следствия и судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, и сведения о сущности изобретения.

Ответственность за разглашение информации ограниченного доступа регулируется административным и уголовным кодексом.

Разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

30 вопрос.

Определение государственной тайны сформулировано в ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 года «О государственной тайне» - защищаемые государством сведения в области его специфической деятельности, связанной с обеспечением безопасности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

К сведениям, составляющим государственную тайну (ГТ), относятся сведения о деятельности:

военной, (сведения военного характера, специально охраняемые государством о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций.)

внешнеполитической, (сведения в области внешней политики и экономики: то есть о внешнеполитической и внешнеэкономической (торговой, кредитной и валютной) деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб ее интересам)

экономической, (то есть о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, мобилизационных мощностях промышленности, о государственных запасах драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, ее финансах и бюджетной политике (кроме обобщенных показателей, характеризующих общее состояние экономики и финансов)

разведывательной,

контрразведывательной

оперативно-розыскной.

то есть о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Указанные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне.

31 вопрос.

Условия допуска к государственной тайне. ФЗ о «государственной тайне».

Допуск к государственной тайн е -процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим ГТ, а организаций - на проведение работ с использованием таких сведений.

Доступ к ГТ-санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями , составляющими государственную тайну.

Допуск должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке.
Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Процедура оформления допуска к ГТ - сложный юридический состав, элементами которого являются:

Принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных сведений, составляющих государственную тайну;

Согласие на частичные, временные ограничения прав;

Письменное согласие на проведение проверочных мероприятий;

Определение видов, размеров и порядка предоставления льгот, предусмотренных законодательством РФ о государственной тайне;

Ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

Принятие решения руководителем органа государственной власти (УФСБ) или организации о допускеоформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.

Особый порядок допуска к государственной тайне
Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий.
Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается соответствующая расписка.
Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем установления ответственности указанных лиц федеральным законом.

32 вопрос.

Согласно ст. 2 Закона о государственной тайне допуск к государственной тайне – это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений.

Допуск организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны осуществляется путем получения ими лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.

Лицензия выдается предприятиям при выполнении ими следующих условий:

Выполнение требований нормативных документов по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну;

Наличие подразделений по защите государственной тайны и специально подготовленных сотрудников для работы по защите информации, количество и уровень квалификации которых достаточны для обеспечения защиты государственной тайны;

Наличие сертифицированных средств защиты информации.

Граждане, которым по характеру занимаемой ими должности необходим доступ к государственной тайне, могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска по соответствующей форме в установленном порядке. Под доступом к сведениям понимается санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну.

В соответствии со степенями секретности сведений, составляющих государственную тайну, устанавливаются следующие формы допуска:

первая форма – для граждан, допускаемых к сведениям особой важности;

вторая форма – для граждан, допускаемых к совершенно секретным сведениям;

третья форма – для граждан, допускаемых к секретным сведениям.

При этом наличие допуска к сведениям более высокой степени секретности является основанием для доступа к сведениям более низкой степени секретности.

Порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне определяется Законом о государственной тайне, а также Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации2 к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.10.1995 г. № 1050 (далее – Инструкция о порядке допуска).

Итак, допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает:

1. Принятие на себя гражданином или должностным лицом обязательств перед государством по нераспространению доверенных сведений, составляющих государственную тайну.

2. Согласие гражданина или должностного лица на частичные, временные ограничения прав. В соответствии со ст. 24 Закона о государственной тайне должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Ограничения могут касаться:

Права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне3;

Права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;

Права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.

33 вопрос.

Служебная тайна – конфиденциальные сведения, образующиеся в процессе управленческой деятельности, органа или организации, распространение которых препятствует реализации органом или организации предоставленных ему полномочий, либо иным образом отрицательно сказывается на их реализации, а так же конфиденциальные сведения, полученные органом или организацией в установленном законном порядке.

Конфиденциальность – состояние защищенности от третьих лиц (ограниченности распространения)

На документах (в необходимых случаях и на их проектах), содержащих служебную информацию ограниченного распространения, проставляется гриф (пометка) «Для служебного пользования» (ДСП)

Необходимость проставления грифа ДСП на документах и изданиях, содержащих служебную информацию, определяется исполнителем и должностным лицом,подписывающим или утверждающим документ.

Не может быть отнесена к служебной тайне информация:

Акты законодательства, устанавливающие правовой статус граждан и государственных органов;

Сведения о чрезвычайных ситуациях, экологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов;

Описание структуры органа исполнительной власти, его функций и форм деятельности, а также его адрес;

Порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц;

Сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;

Документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Должностные лица, принявшие решение об отнесении служебной информации к разряду ограниченного распространения, несут персональную ответственность за обоснованность принятого решения и за соблюдение ограничений, предусмотренных пунктом 1.3 настоящего Положения.

Служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит разглашению (распространению).

Документы с грифом ДСП:

Печатаются в машинописном бюро (МБ)

На обороте последнего листа каждого экземпляра документа машинистка должна указать количество отпечатанных экземпляров, фамилию исполнителя, свою фамилию и дату печатания документа

Отпечатанные и подписанные документы вместе с черновиками и вариантами передаются для регистрации работнику, осуществляющему их учет

Черновики и варианты уничтожаются этим работником с отражением факта уничтожения в учетных формах

Учитываются отдельно от несекретной документации и передаются работникам подразделений под расписку

Пересылаются сторонним организациям фельдъегерской связью, заказными или ценными почтовыми отправлениями

Размножаются (тиражируются) только с письменного разрешения соответствующего руководителя

Хранятся в надежно запираемых и опечатываемых шкафах (ящиках, хранилищах).

34 вопрос.

Федеральные органы государственной власти в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, имеют право доступа к сведениям, отнесенным к служебной тайне органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет управления

Специальность/направление подготовкигосударственное и муниципальное управление

Специализация/профиль/программа госудаственная и мниципальная служба

Кафедра государственного и муниципального управления

РЕФЕРАТ

по дисциплине:

Организация предоставления государственных и муниципальных услуг

на тему:

Муниципальные услуги как вид публичных услуг

студент IV курса

группы Гб-113

очной формы обучения

Мелентьева Л.Н.

Проверил:

д.и.н., профессор

Аннин А.Г.

Владимир 2016

Введение………………………………………………………………………………...3

1. Публичные услуги: понятие и сущность…………………………………….……..4

2. Классификация публичных услуг……………………………………………..……7

3. Сущность муниципальных услуг как вида публичных услуг…………………...12

Заключение……………………….……………………………………………………17

Библиографический список……………………………………………………..……19

Введение

Объявив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерация взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению предоставления публичных услуг. Очевидно, что оказание такого рода услуг представляет собой деятельность органов публичной власти различных уровней: федерального, регионального, муниципального. Эти услуги принято называть соответственно государственными и муниципальными услугами.

Муниципальная услуга – это основа экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования. Различают следующие основные характеристики муниципальной услуги: ее полезность, удовлетворяющая потребность жителей; участие (непосредственное или опосредованное) органов местного самоуправления в процессе ее оказания. Именно органы местного самоуправления отвечают за то, чтобы потребители могли получать на территории муниципального образования все необходимые услуги.

Цель изучения – дать характеристику муниципальным услугам как виду публичных услуг.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· Дать определение понятию «публичные услуги».

· Изучить основные классификации публичных услуг.

· Определить сущность муниципальных услуг.

Объектом изучения является муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления.

Предмет изучения – деятельность органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг.

Публичные услуги: понятие и сущность

Понятие «услуга» означает совершение действий и передачу благ одним лицом в пользу другого. В более специальном значении публичная услуга означает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. В этих отношениях первичным является законный интерес гражданина и юридического лица, которому коррелирует обязанность госслужащих, органов и организаций его удовлетворить в пределах своей компетенции. Оказание услуги всегда ориентировано на потребителя. Поэтому действует юридическая конструкция – клиент вправе получать услуги, орган обязан ее предоставить.

Понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Существование публичной власти в восприятии личности и общества оправданно постольку, поскольку таковая должным образом реализует свои функции и обеспечивает предоставление публичных услуг обществу, семье, личности, организациям и т. д. Именно поэтому понятие публичных услуг является одним из центральных понятий в общей теории публичного управления.

Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. Государственные услуги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, имеют юридическое значение для статуса человека (статуса личности, профессионального статуса и пр.). Гарантированные государством медицинские услуги (наряду с медицинской помощью) являются средством реализации конституционных гарантий охраны здоровья граждан. Публичные услуги, связанные с обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т. д., играют важную роль в экономическом и социальном развитии, а качественное их предоставление является необходимым условием должного функционирования населённого пункта, территории. Существует множество различных групп публичных услуг, и все они будут иметь высокое юридическое и фактическое значение для жизни человека и общества в целом.

Публичные услуги – это реализуемая в рамках публичного управления в публичных интересах деятельность органов публичной власти и результат такой деятельности по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти или в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной и/или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя, организованная и реализуемая в соответствии с положениями законодательства деятельность, направленная на постоянное и регулярное удовлетворение сопряжённых с публичными интересами потребностей личности, общества (и его социальных групп), организаций.

В качестве существенных признаков публичных услуг можно выделить следующие:

· услуги связаны с удовлетворением конкретных потребностей, сопряжённых с публичными интересами;

· предметы услуг исторически относятся к исключительной компетенции публичной власти либо услуги оказываются в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя.

Выделяются следующие принципы оказания публичных услуг:

· принцип доступности публичных услуг для целевой аудитории потребителей таких услуг;

· принцип непрерывности и последовательности предоставления публичных услуг;

· принцип эффективности;

· принцип оказания публичных услуг должного качества, отвечающих запросам и потребностям потребителей;

· принцип подотчётности органов публичной власти, оказывающих публичные услуги;

· принцип превалирования публичных интересов над частными.

Понимание и интерпретация понятии «публичные услуги» изменялись в зависимости от специфики реализуемой в данном конкретном государстве и в данный период времени системы принципов и подходов публичного управления. Публичные услуги оказывались органами власти с древнейших времен: услуги строительству систем водоснабжении населённых пунктов, строительству и содержанию дорог и мостов, по помолу зерна на государственных мельницах, помощь в развитии ремесел и др. Эти услуги предоставлялись публичной властью наряду с выполнением органами власти своих функций (поддержание правопорядка и борьба с преступностью, функционирование полиции, охрана и оборона территории государства от внешних врагов, противопожарная охрана, санитарно-эпидемиологические мероприятия во время эпидемий и др.). Со временем менялись значение и вес публичных услуг в общем объёме производимого публичной властью организационно-деятельностного продукта, усложнялась внутренняя структура объёма оказываемых публичной властью публичных услуг и механизмы их предоставления. Это было связано с изменениями условий, в которых предоставлялись (предоставляются) публичные услуги (изменения налоговой политики государства, демографический кризис

Введение

Глава I. Общеправовая характеристика публичных услуг 14

1.1. Публичные услуги как функция современного социального государства 14

1.2. Понятие и правовая природа публичных услуг 37

1.3. Сущность, содержание и структура публичных услуг 54

Глава II. Классификация и виды публичных услуг 64

2.1. Основные критерии классификации публичных услуг 64

2.2. Государственные услуги как разновидность публичных услуг: понятие и признаки 71

2.3. Соотношение государственных услуг с другими видами услуг 101

Глава III. Механизм правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации 114

3.1. Формы правового регулирования публичных услуг 114

3.2. Принципы правового регулирования публичных услуг 127

3.3. Совершенствование правового регулирования предоставления публичных услуг в Российской Федерации 143

Заключение 175

Список использованных нормативных источников и научной

литературы 178

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности характеризуется изменением роли государства в обществе, когда основным предназначением государства становится не властное воздействие, а предоставление услуг. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан - основная цель существования государства обеспечивает приоритет прав -человека как высшей ценности, определяющий смысл и содержание деятельности государственной власти.

«Права личности на положительные услуги со стороны государства» 1 отмечал в качестве важнейших в системе прав и свобод человека еще Б. А. Кистяковский, великийі русский ученый - государствовед прошлого века, но только сегодня их обеспечение превращается в одну из главных обязанностей государства. Развитие курса на всемерное обеспечение прав и законных интересов граждан, дальнейшая социализация государства, связанная с переосмыслением его функций сообразно тенденциям общественного развития придают вопросу оказания публичных (общественных) услуг новое и более важное значение.

В современном праве России публичные услуги признаются одной из ведущих категорий и значение их, особенно в условиях административной и муниципальной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок публичных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, не вызывает сомнений в необходимости их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство об услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются

"Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб. : РХГИ, 1998. С. 84.

юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.

Между тем, несмотря* на важность и доктринальную значимость публичных услуг, в российском законодательстве до сих пор отсутствует развернутое определение публичной услуги. Среди ученых нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания сущности публичной, услуги," общепризнанного понятийного аппарата. В специальной литературе-деятельность по удовлетворению потребностей населения, предоставлению-общественных благ описывается- в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Теория публичных услуг в отечественной юридической науке недостаточно-разработана. Правовое регулирование - публичных услуг проводится непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования применяемых категорий и инструментов.

В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы предоставления публичных услуг. Во-первых, это позволит прийти, к существенно важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить природу исследуемого явления; во-вторых, выявит реальную картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств. Оба этих фактора представляются чрезвычайно значимыми для уяснения не только сущности публичных услуг, но и их взаимосвязанности с различными правовыми явлениями.

Актуальность исследования правовой природы публичных услуг в настоящее время определяется не только указанными обстоятельствами, в силу которых услуги стали одной из ведущих категорий в отечественном правоведении, но также и бурным развитием отношений, возникающих в связи с оказанием услуг. Поскольку общее понятие услуги имеет довольно

размытые контуры, как в доктрине, так и в позитивном праве, толкуется, учеными и юристами - практиками по-разному и обладает множеством смысловых оттенков, в ближайшем будущем актуальность темы даже при увеличении числа исследований, посвященных услугам, не будет исчерпана.

Степень научной разработанности темы. Поскольку тема диссертационного исследования относится к области теоретико-правовой науки, автор использовал общетеоретические научные работы по проблемам теории государства и права следующих учёных: Н. F. Александров, Н. Н. Алексеев, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. И. Байтин, Д. Н. Бах-рах, А. И. Бобылев, Ф. М. Бурлацкий, А. Б. Венгеров,"А. IT. Глебов, П. П. Глушенко, Ю. П. Гревцов, А. И. Денисов, А. П. Дудин, Г. Еллинек, И. А. Ильин, С. В. Калашников, Д. А. Керимов, Н. М. Коркунов, А. И. Косарев, Р. 3: Лившиц, Е. А. Лукашева, А. В. Малько; Г. В. Мальцев, О. В. Мартышин, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В". С. Нерсесянц, П. И. Новгородцев, Д. С. Петров, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонов, В. В. Субочев, А. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, Ю. Г. Тка-ченко, Б. Н. Топорнин, Р. О. Халфин, А. Ф: Черданцев, Б. Б. Черепахин, В. А. Четверний, Л. фон Штайн, Л. С. Явич.

Теоретической и прикладной основой анализа феномена услуги являются работы таких исследователей, как Ml И. Брагинский, А. Ф. Васильева, В. В. Витрянский, Р. А. Гаврилюк, Е. В. Гриценко, А. В*. Дроздова, Т. В. Жукова, А. Н. Костюков, С. А. Кирсанов, Н. В. Киселева, О. А Красавчиков, Ю. М. Козлов, С. Е. Нарышкин, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздра-чев, А. Т. Ошурков, П. С. Пацуркивский, Н. В. Путило, Е. Г. Решетникова, А. М. Сергеенко, М. Г. Смирнова, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, А. В. Шаров А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, Е. Д. Шешенин, Д. М. Щепин, А. В. Яцкин.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе регулирования оказания и получения гражданами и юридиче-

скими лицами публичных услуг по удовлетворению их прав и законных интересов, а также обеспечению некоторых их обязанностей. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на теоретических аспектах публичных услуг, отграничиваясь от подробного анализа отраслевого законодательства.

Предметом исследования являются правовая природа, содержание и сущность публичных услуг, их. основные признаки и виды; пределы, формы и принципы правового регулирования.

Целью исследования выступает поиск, анализ и выявление существенных признаков публичной услуги как юридической категории, конструирование ее теоретико-правового определения, обособления и отграничения от смежных понятий, классификация и уяснение соотношения между различными видами. Второй важнейшей целью является определение принципов и способов оптимизации, нормативного правового регулирования предоставления публичных услуг.

В рамках поставленных целей в диссертационной работе решаются следующие задачи:

Проанализировать правовую природу публичных услуг, их роль и значение в современной российской правовой системе;

Определить правовое понятие публичной услуги, выявить ее сущность, содержание, основные признаки;

На основе анализа видовых характеристик предложить классифика
цию публичных услуг, выявить соотношение публичных услуг с другими
видами услуг;

Проанализировать актуальное состояние правового регулирования публичных услуг, предложить основные направления его совершенствования;

Сформулировать предложения, направленные на совершенствование
правовой базы предоставления публичных услуг в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, догматический"метод, то есть исследование догмы права, базирующейся на положениях действующего позитивного права, законодательства и подзаконных нормативных актов, с привилегиями лексического, систематического и аутентичного толкования; а также диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный подходы.

Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской" Федерации, актьь законодательства и правоприменения, а также источники международного и зарубежного права.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследуется общетеоретические и практические проблемы предоставления публичных услуг в Российской Федерации. На основе глубокого анализа правовой природы публичных услуг, выявленных критериев и принципов правового регулирования их оказания предложена целостная концепция юридической категории «публичная услуга».

Диссертантом впервые проведена юридически значимая классификация* публичных услуг, позволившая выявить соотношение различных видов услуг, уточнить методологию их регулирования. В результате исследования системы нормативных актов, регулирующих предоставление публичных услуг, сделан ряд выводов по совершенствованию правового регулирования предоставления публичных услуг, имеющих значение для теории и практики.

На защиту выносятся* следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Современное пони-

мание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой* государственной власти. Оказание"публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

2. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение ме
жду государством либо иными структурами под его опекой с одной сто
роны, и гражданами либо юридическими> лицами - с другой. При этом
специфическими признаками ее являются следующие:

это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение потребностей лица, представляющих^ общественный интерес;

наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительную ценность.

Правовое понятие публичной і услуги может быть сформулировано на основе резюмирования вышеизложенных характеристик: публичная услуга - это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных и интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

Юридически.значимая^ классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:

по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которых рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу и субъекта потребляющего благо, в результате получения услуги;

по сферам;общественных отношений: услугигсоциальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;

по; направленности; публичношуслуги на обеспечение субъективных прав; законных интересов или обязанностей;

по?критерию*необходимости для потребителя можно-выделить основные; и

5. В5 российском законодательстве* обычно используетсяс легальная
конструкция «государственнаяуслуга»,- а не «публичная услуга»^ что объ
ясняется целями конкретного? нормативно-правового акта: Это свидетель
ствует: во-первых^, о неразработанности в настоящее время в Российской
Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государ
ственных. услуг в массиве публичных и весомом их характере в правовом
пространстве современного государства; и; в-третьих, о необходимости;
более глубокого внимания ученых к государственным, услугам» как право
вой категории;

Государственная услуга - это- финансируемая; за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная; относящаяся к полномочиям; компетентных государственных органов исполнительной власти; обязательная для- них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

6. На практике и среди теоретиков наибольшие трудности вызывает
разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих ус
луг и разграничение государственных услуг и государственных функций.
Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и

публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга". Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом; договором или соглашением обязанности публично-правового образования^ (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным, как родовое понятие относится к видовому. Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственнымиуслугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа. Государственные и социальные услуги это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными и некоторые государственные услуги являются социальными.

7. Трансформация функциональной деятельности российского государства на предоставление публичных услуг сопровождается формированием их особого правового регулирования.

Систему принципов правового регулирования публичных услуг помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, составляют специфические принципы правового регулирования публичных услуг, а именно:

принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;

принцип обеспечения качества публичных услуг;

принцип единства правовых и организационных основ системы публичных услуг;

принцип подконтрольности оказания публичных услуг;

принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.

8. Актуальное состояние законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов, и условий оказания публичных услуг, высокой степенью про-бельности, отсутствием единого подхода к регулированию. Цель» такого правового регулирования- достижение баланса в удовлетворении интереса частного (получателя"услуг) и публичного (общества; как социальной системы, заинтересованной в,удовлетворении публичными услугами). Государство, в этом случае, выступает организатором и регулятором системы публичных услуг. Совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги; лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется, принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов- предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о публичных услугах. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты предоставления 1 публичных услуг, дано определение публичной услуги, установлено содержание, сущность и структура публичной услуги, предложена юридически значимая классификация публичных услуг, показаны особенности соотношение различных видов публичных услуг. Предложены научные подходы к регулированию публичных услуг в современной правовой действительности российского государства в условиях транс-

формации его основных функций: Наряду с общими положениями; в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений, и выводов; имеющих значение для> оптимизации правового регулирования предоставления публичных услуг.

Практическая 1 значимость диссертационного исследования: Положения и выводы- диссертации предназначены* для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования оказания» публичных услуг в Российской* Федерации и могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации.могут найти применение в*учебном-процессе.

Апробация результатов* исследования. Материалы исследования используются в"учебном процессе при чтении лекций,и проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", "Административное право" в Чебоксарском кооперативном институте. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 16,9 п.л.

Отдельные положения настоящего исследования нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление публичных услуг в ряде субъектов Российской Федерации (Томская, Омская, Костромская, Саратовская области, Ставропольский и Краснодарский край, Республика Северная Осетия - Алания).

Положения, изложенные в настоящей работе, положены в основу ав-торских семинаров-тренингов для представителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам повышения качества предоставления государственных и муниципальных ус-

луг; проектирования, экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; инвентаризации юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг, исполняемых и предоставляемых органами исполнительной власти, а также находящимися в их ведении государственными учреждениями, государственными предприятиями; проведения функционального анализа органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. За период с 2006 по 2009 год проведено более 30 таких семинаров для представителей 18 субъектов Российской Федерации, организованных, в том числе, международными организациями.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

Публичные услуги как функция современного социального государства

Широкое распространение понятие "публичная услуга" в России получило в рамках проводимой в стране административной реформы. По мнению автора, реформа в этом случае явилась лишь катализатором неизбежного процесса, вызванного переосмыслением функций государства сообразно тенденциям общественного развития, становлению социального государства.

Автор исследования полагает, что изучение основных направлений развития функций современного государства следует начать с предварительного анализа таких базовых понятий как «функция», «функция государства», а вектор изменения в понимании назначения государственных институтов диктует необходимость первоочередного изучения понятий «социальная функция», «социальное государство», «социальное правовое государство», и т.д.

Современная наука не произвела целостного общепринятого понимания социального государства. Относительной самостоятельности понятия «социальное государство» противопоставляется мнение о том, что оно выражает конституционно закрепленную функциональную зависимость между сущностью, содержанием и формой государства.

Для уяснения содержания, феномена социального государства обратимся к истории вопроса.

Теория и практика социального государства получили широкое развитие и признание во второй половине XX века, хотя, корни, питающие идею такого государства, зародились намного раньше - одновременно с возникновением самого государства как института.

Впервые понятие "социальное государство", введено в науку в 1850 г. Лоренцом фон Штайн. В своем определении Л. фон Штайн отмечал, что социальное государство "обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной,частной самоопределяющейся личности посредством своей, власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном, счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно-в этом смысле говорится,о социальном государстве"2.

Общепризнанные идейные основатели теории социального государства: Платон, Ж. Ж. Руссо, Дж. Ст. Милль, О: Бауэр, К. Каутский, Дж. М: Кейнс, К. Реннер, Л. Эрхард. Как указывает Э.Н. Рудык "Не обошла-своим вниманием.данную проблематику и российская социально-политическая, экономическая и юридическая мысль различной, порой» полярной политической ориентации: В- качестве примеров- можно привести тезис об ответственности цивилизованного государства за- обеспечение права каждого индивидуума на «достойное человеческое существование», выдвинутый русским правоведом либерального толка П. Новгородцевым, и концепцию «национально-трудового государства» . Родзиевского:

Многолетнюю историю имеет и практика зарождения социального государства также в самых различных его вариантах..Достаточно упомянуть государство-иезуитов в Парагвае (середина XVIII века), знаменитые социальные реформы Отто фон Бисмарка (1815-1898) «социальное государство для арийцев» в национал-социалистической Германии, «социальную республику Сало» (Сало-город, ставший столицей фашистской Италии на последнем этапе ее существования: ноябрь 1943-апрельЛ945 года), советский вариант социального государства" .

B настоящее время положение с социальном государстве в его демократическом варианте возведено в конституционную норму в целом ряде развитых стран (Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Скандинавские страны, Франция и др.), а также в развивающихся странах, включая многие бывшие республики СССР (Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Украина). Все развитые страны мира; независимо от наличия или отсутствия в их основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными, государствами.

Выводы современных исследователей социального государства нашли отражение в работе П.К. Гончарова4 "Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М. В. Баглай, считал, что социальным "называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности". Доктор политических наук Э. Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как "государстве,принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций".

Основные критерии классификации публичных услуг

Классификационные методы и процедуры широко применяются в научном исследовании для решения самых различных познавательных задач. Достаточно строго- и четко проведенная классификация, одновременно подытоживает результаты.предшествующего развития данной отрасли познания и вместе с тем отмечает начало нового этапа в ее развитии. Такая-классификация обладает большой эвристической силой, позволяя предсказать существование неизвестных ранее объектов или вскрыть новые связи и зависимости- между уже известными объектами.- В1 классификации, таким образом; отчетливо, проявляется диалектический- характер- развития научного знания: процесс получения нового знания» в определенной мере детерминируется уже имеющимся знанием и вместе с тем новое знание оказывается несводимым к старому как более глубокое, более организованное, более упорядоченное.

Классификация- - мощный инструмент методологии теории права, который позволяет упорядочивать по определенным критериям все множество правовых явлений и процессов, выявить типичное, сущностное и наоборот случайное, субъективное в этих явлениях и процессах. В отечественной науке предпринимались лишь разрозненные попытки выделить виды публичных услуг. Названы отдельные критерии классификации, такие как - содержание публичных услуг, основания оказания публичных услуг, сложность публичных услуг. Обращалась в своих исследованиях к классификации государственных услуг Н. В. Киселева, но ценность предложенной классификации лимитируется ее распространением исклю чительно на услуги государственные ина выбор оснований для классификации с точки зрения их значения для целей проведения административ- ной реформы. Специфическая точка зрения на классификацию услуг представлена А. В. Нестеровым, который в основу классификации положил востребованность услуг, выделяя "выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги" . Такая позиция, безусловно,- представляет определенный научный интерес, однако, не раскрывает все юридически, значимые основания классификации.

Необходимо отметить, что в силу общей недостаточной исследован-ностн теории публичных услуг, единой разработанной классификации публичных услуг не существует. Объективная сложность научного обоснования классификации публичных услуг заключается в том, что они сами по себя представляют категорию, находящуюся вне установленных прописных истин, за рамками общепризнанных подходов к их сущности и природе.

Однако классификация публичных услуг - вещь вполне очевидная- и рациональная, так как публичные услуги, несмотря на свою специфику, обладают постоянными признаками, содержанием и структурой.

Предложить концепцию классификации публичных услуг актуально как с научной, так и с практической точки зрения, поскольку это позволит: во-первых, получить специфический срез категории, пронизывающей ткань теории государства и теории права одновременно, и распространяющейся на все отрасли права, как материального, так и процессуального, а, во-вторых, расширить сами границы понимания данной категории с точки зрения принадлежности различным субъектам публичных услуг, различным участникам правоотношений. Публичные услуги достаточно разнообразны. В. самом общем; виде, представляя себе любую услугу как целесообразную деятельность одного субъекта, направленную на достижение пользы другого субъекта и- удовлетворяющую его интересы, можно выделить правовые и неправовые формы оказания услуг. Среди правовых, т.е. урегулированных нормами права, услуг, публичные услуги рассматриваются нами как противоположная услугам в частноправовом понимании целесообразная и требующая правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленная на удовлетворение общественных интересов.

Таким образом, для публичных услуг основными признаками являются следующие.

Во-первых, это направленность на удовлетворение общественных ин-тересов т.е. таких интересов физических и юридических лиц, которые представляют ценность в масштабах всего общества. Здесь речь может идти об услугах, конечной- целью которых являются обеспечение безопасности населения, такие как лицензирование; обеспечение экономических интересов общества, например, услуги в области регулирования предпринимательской деятельности; обеспечение конституционных основ. государства - услуги, связанные с правовым статусом граждан; и другие.

Во-вторых, к признакам публичных услуг необходимо отнести их урегулированность нормами публичного права.

Основываясь на видовых признаках самих публичных услуг можно перейти к их классификации. Классификационные критерии, т.е. признаки (их сумма), позволяющие отнести те или иные публичные услуги к конкретному классу, группе, имеют разный характер. В научных и практических целях публичные услуги могут быть классифицированы по различным критериям. В целях настоящего исследования, для выявления теоретико-правовых аспектов природы публичных услуг интерес представляют юридически значимые основания для классификации. Закладывая в основу классификации субъектный состав публичных услуг можно классифицировать публичные услуги по двум критериям. Первый, связан с субъектами, предоставляющими услуги, второй - с субъектами, получающими услуги. В обоих случаях рассмотрению подлежит многомерная модель. 1. Обратившись к классификации публичных услуг по субъектам, их предоставляющим, необходимо отметить, что следует разделять непосред ственное оказание услуги и предоставление услуги, как организационный процесс. В отношении некоторых публичных услуг эти два процесса мо гут совпадать в лице-одного исполняющего субъекта, однако в» ряде дру гих случаев, субъекты, оказывающие и предоставляющие (организовы вающие оказание) различаются. Итак, по субъектам, предоставляющим услуги, к публичным услугам следует отнести услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный сектор) и негосударственного сектора.

Соотношение государственных услуг с другими видами услуг

Основываясь на приведенных подходах к классификации публичных услуг, их понятию, сущности, а также к определению государственных услуг можно определить соотношения услуг государственных, бюджетных, коммерческих, социальных, частных между собой. Актуальность определения? таких соотношений обусловлена в первую- очередь тем, что конструкция "публичные услуги" является достаточно новой для современной» юридической науки. Среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания, общепризнанного понятийного аппарата. В «специальной литературе деятельность, по удовлетворению потребностей населения, предоставлению общественных благ описывается в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Как указывает Л. К. Терещенко "Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также-было бы ошибочным".114 В этой связи необходимо определить соотношение, в первую очередь тех понятий, разграничение которых вызывает на практике и среди теоретиков наибольшие трудности, влекущие полярность мнений, а подчас и синонимичное употребление нетождественных терминов. Теперь, когда мы описали их соотношение с публичными услугами как с родовым понятием это стало возможным.

1. Соотношение частноправовых (коммерческих) и государственных услуг. К специфическим свойствам государственных услуг, по отношению к услугам в частноправовом смысле следует отнести в первую очередь, их государственно-властный характер и регулирование нормами публичного права, а во-вторых, императивность таких норм, как минимум по отношению к одной из сторон правоотношений - к государству. Участие государства, в лице его органов ибо уполномоченных институтов в деятельности по оказанию публичных услуг не1 является для них добровольной, а носит обязательный характер в силу закрепления таких услуг законом. В литературе часто происходит смешение понятий государственной платной услуги и коммерческой услуги. Общим для них является условие возмездно-сти. Коммерческие услуги государство не предоставляет, потому что такие-функции исполняются хозяйствующими субъектами - участниками» рынка, а для государства они являются избыточными: Критерий- избыточности является основным при разграничении государственных и коммерческих услуг. Государство предоставляет только те услуги, которые рынок по разным причинам предоставить не может.

Т. В Жукова полагает, что "Использование одного термина "услуги" для обозначения... реалий современной российской действительности, являетсяне очень удачным, так как может привести к смешению не только понятий, но и сути явлений"115. С последним утверждением нельзя согласиться, потому что» в его основе лежит логическая ошибка. № услуги в сфере гражданско-правовых отношений, (коммерческие услуги) и услуги публичные, безусловно, относятся к одному родовому понятию "услуги" в его общем значении и являются по отношению к нему понятиями видовыми, различающимися своими характеристиками.

Таким образом, коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга", государственные же услуги, как было показано, являются частью публичных услуг.

2. Соотношение государственных и бюджетных услуг. Термин "бюджетные услуги" получил распространение при разработке стандартов предоставления услуг, в которых определяются требования к качеству услуг, финансируемых посредством государственного задания из средств соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда;. Стандарты бюджетных услуг, в настоящее время разрабатываются многими регионами и являются необходимым этапом перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг (что в конечном итоге позволит осуществить переход к подушевому финансированию услуг, а также будет способствовать внедрению принципа «деньги следуют за потребителем»).

Сравним различные определения бюджетной услуги, применяемые в целях стандартизациитаких услуг.,

Согласноюсновнымположениям "Кодекса лучшей-практики в сфере управления1 региональными и муниципальными финансами" "Бюджетные услуги - условное обозначение результатов, деятельности-бюджетных организаций, включая работы, товары и услуги. Понятие бюджетных услуг не ограничивается традиционным представлением о них как об услугах здравоохранения, образования, ЖКХ и других услугах населению. Деятельность государственных (муниципальных) органов, выполняющих функции регулирования и администрирования, также специфицируется, через бюджетные услуги" . Такое определение включает, по сути, любую деятельность бюджетных учреждений и государственных органов.

Региональная.практика-также использует термин "бюджетная услуга" и трактует его аналогично. Bf Томской области определение бюджетной услуги приводится в Законе Томской» области " стандартах качества государственных услуг, оказываемых за счет средств областного бюджета в отраслях социальной сферы (бюджетных услуг)" от 13 марта. 2008 года № 43L03 "бюджетная услуга - государственная- услуга, полностью или частично финансируемая за счет средств областного бюджета и оказываемая физическим и юридическим лицам на территории

Формы правового регулирования публичных услуг

Провозгласив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерации взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению публичных услуг.

Правовое регулирование услуг осуществляется, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, в которой содержится прямое упоминание термина услуга (например, в» ст. 8, 74). Еще более значимой является роль Конституции Российской Федерации в регулировании конституционных прав граждан, которые лежат в основе публичных услуг, реализация-которых должна обеспечиваться государством. Например, ст. 41 Конституции Российской-Федерации установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Этому праву граждан корреспондирует соответствующая обязанность государства. Тем самым Консти-туция Российской Федерации обязывает государство развивать государственную, муниципальную, частную системы здравоохранения, организовывать медицинское обслуживание граждан, принимать меры по охране здоровья общества, выражая публичный интерес в развитии здравоохранения в целом, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.

Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам131, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Таким образом; социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, регулируются также международными правовыми актами, что является общим для всей системы публичных услуг.

Поскольку правоотношения в сфере предоставлениячгубличных услуг характеризуются многообразием сферы их проявлений, то они подвергаются правовому регулированию различных отраслей права. Отмечая характерный для публичной природы публичных услуг административно-правовой режим регулирования; важно обратить внимание на их институциональную комплексность. Иубличныеуслуги находят свое-отражение в нормах конституционного права, финансового права, права социального обеспечения, трудового права, гражданского права, уголовного права и других отраслей права.

Рассматривая публичные услуги как целесообразную и требующую правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленную »на удовлетворение общественных интересов, необходимо при изучнии их правового регулирования абстрагироваться от категории частноправовых услуг. Последние широко используются в гражданском законодательстве для обозначения выполнения работ на договорной возмездной основе. Отношениям по возмездному оказанию услуг присущи все признаки гражданских правоотношений, в-частности, юридическое равенство участников правоотношений, диспозитивная направленность правового регулирования, принцип свободы договора. Юридическим фактом, порождающим эти правоотношения, является гражданско-правовой договор. Такие правоотношения направлены на удовлетворение частного интереса. В" то же.время в других нормативных правовых актах в содержание категории "услуга" вкладывается несколько иной смысл, позволяющий говорить о публичном характере такого рода услуг. Законодатель не пользуется термином "публичные услуги", оперируя такими понятиями как государственные услуги, социальные услуги, услуги в области образования; медицинские услуги и другие.

Правовое регулирование публичных услуг выражено в федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных правовых актах, включая локальные, в муниципальных актах.

Указанные услуги упоминается в таких законодательных актах как Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (в.ред. от 30 декабря 2008 года)132, Закон Российской Федерации от 19 апреля. 1991 года № 1032-1 (в ред. от 25 декабря 2008 года) "О занятости населения в Российской Федерации"133, Федеральный закон от 10 декабря1 1995 года№ 195-ФЗ(в ред. от 23 июля 2008 года) "Об основах социального обслуживания населениям Российской Федерации"134, Федеральный закон от 17 июля. 1999 года № 178-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 года) "О государственной социальной помощи"135, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (вфед. от 25 декабря 2008 года) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"136, Федеральный закон от 6 октября 1999-года №- 184-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года)